Порошенко готовит укрепление президенсткой власти под видом децентрализации
26.06.2014
Никакой реальной децентрализации власти в Украине президент Порошенко допускать не намерен. Он намерен создать параллельную систему власти в регионах, звеньями которой станут представители президента, что следует из подготовленного проекта изменений в конституцию. Как и все предыдущие президенты Украины, Порошенко будет стремиться укрепить президентскую власть, чтобы не потерять влияние на происходящие в стране процессы.
Госадминистрации меняют вывески
«Смотрящие» от президента в регионах останутся на своих местах. Теперь они получат официальное название — представители президента в областях и в районах. Так записано в проекте изменений в Конституцию, который президент Украины Петр Порошенко внес в Верховную раду 26 июня.
На первый взгляд, все звучит достаточно безобидно. Предполагается, что после изменения Конституции исчезнут областные и районные госадминистрации, которые существуют в своем нынешнем виде с 1996 года — с момента принятия первого варианта нынешне�� Конституции. Отныне власть в областях и районах будет принадлежать избираемым их жителями соответственно областным и районным советам. Основная функция этих органов, как и сейчас — принятие областных и местных законов. Однако теперь при них будут созданы исполкомы, которые возьмут на себя функции ликвидируемых ОГА и РГА.
Руководить исполкомами будут председатели советов, которых депутаты будут выбирать из своих рядов. Казалось бы, все идет именно так, как и обещал во время президентской кампании Порошенко: руководство на местах будут осуществлять люди, которых выбирают сами местные жители. Однако, во-первых, президент не решился предоставить жителям регионов выбирать местных руководителей прямым голосованием, сделав выбор в пользу непрямого: сперва должны быть избраны советы, и только потом уже депутаты этих советов определятся, кто из них достоен возглавлять и исполнительную власть. Сама такая схема оставляет множество возможностей для различного рода политических маневров и не дает украинцам напрямую определять региональных руководителей. И это не говоря уже о том, что совмещение одним человеком руководства органов как исполнительной, так и законодательной власти не сочетается с одним из ключевых принципов демократии — принципа разделения властей.
Но самое главное, что ни назначаемые президентом губернаторы, ни областные госадминистрации (равно как и РГА и их главы) тоже никуда не исчезают. Они просто сменят вывеску. Согласно статьям 118 и 119 Конституции, у представителей президента будут четыре функции: наблюдение за исполнением законов и Конституции Украины; наблюдение за законностью и правопорядком, соблюдением прав и свобод человека и гражданина; координация деятельности территориальных филиалов центральных органов власти; и управление и координация действий всех территориальных филиалов центральных органов власти и органов местного самоуправления в случаях чрезвычайного и военного положения.
Дублирующие функции и широкие полномочия
Анализ этих положений наводит на несколько мыслей. Так, например, в Конституции не указано, как именно представители президента будут осуществлять свои полномочия — это должен определить соответствующий закон. Впрочем, согласно ст. 144, которая также вводится разработанными Порошенко изменениями в Конституцию, представитель президента может пожаловаться президенту на то, что какие-то решения региональных органов власти не соответствуют Конституции и другим законам Украины, после чего президент имеет право приостановить действие любого такого решения.
Действительно ли местные руководители нарушили какие-либо законы, должен разобраться Конституционный суд, куда также обязан обратиться представитель президента. Но пока суд будет изучать дело, любое решение на уровне области или района может быть объявлено недействительным просто потому, что представителю президента так показалось. Однако если Конституционный или какой-либо еще суд решит, что тот или иной региональный орган власти действительно принял не отвечающее нормам Конституции или центральных законов решение, у президента будет полное право досрочно распустить провинившийся совет или исполком. Уже только это говорит о том, что никакого реального разделения властей между центром и регионами не планируется — никакое реальное самоуправление при такой конструкции невозможно.
Более того, такая форма осуществления «контроля за исполнением законов и Конституции» ставит вопрос о функциях прокуратуры. Вообще-то в любом демократическом государстве именно прокуратура следит за исполнением законов. Эти ее обязанности закреплены и в Конституции Украины. Выходит, представители президента будут заниматься не своим делом, фактически дублируя функции областных и районных прокуроров.
Не совсем понятно и то, что имеется в виду под охраной правопорядка, которой должны заниматься представители президента в областях и районах. В соответствии с украинским законодательством охраной правопорядка в стране занимается милиция. Имеется ли в виду, что в регионах милиция будет подчиняться представителю президента? Или будет создаваться параллельная милиция? Пока не принят закон о представителе президента, этого понять нельзя. Но в любом случае назначаемый напрямую президентом чиновник, получается, будет руководить какими-то силовыми органами в регионах, что тоже мало согласуется с заявленным принципом децентрализации. Вообще-то нормой для развитых стран является существование муниципальной милиции, подчиняющейся главам местного самоуправления, и именно она и занимается охраной правопорядка. Поэтому предлагаемая конструкция ничуть не приближает Украину к развитым странам.
Еще одна функция представителя президента — координация деятельности территориальных представительств центральных органов власти. Здесь тоже непонятно, что имеется в виду. Как, а главное, зачем кто-то третий должен координировать работу, например, таможни и Госказначейства в каком-то регионе? Вообще-то это зона ответственности руководителей территориальных подразделений и их кураторов в центральных аппаратах этих ведомств. Как будет осуществляться эта координация? Значит ли, что представитель президента получит право прямо вмешиваться в работу центральных министерств и прочих ведомств в своем регионе? Это тоже никак не упрощает работу этих ведомств и не делает работу чиновников более эффективной.
Ну и, наконец, в случае введения военного или чрезвычайного положения в регионе именно представители президента получат полную власть и на какое-то время превратятся в местных диктаторов, которым будут подчиняться все органы власти и ведомства на территории региона. Очевидно, этот пункт вписан под влиянием происходящего сейчас на Донбассе с оглядкой на историческую практику — ведь в Римской республике диктаторами назывались именно те лица, которым консулы и сенат на время передавали всю полноту власти в стране. Однако в наших условиях совершенно непонятно, как облечение подобными диктаторскими полномочиями могло бы помочь разрешению кризиса на Донбассе: ни МВД, ни СБУ не могут взять под полный контроль даже собственные управления в Донецкой и Луганской областях, и совершенно непонятно, как бы это удалось сделать представителю президента.
Институт из прошлого
Стоит отметить, что идея создания института представителей президента не нова. Представители президента в регионах уже существовали во время президентства Леонида Кравчука. Он начал назначать своих посланников в регионы в 1992 году. Тогда же были созданы и региональные госадминистрации, которые возглавили представители президента, однако параллельно существовали и местные советы, и исполкомы при них. Фактически, в стране существовали две параллельные системы власти, хотя полномочия представителей президента были ограниченными. Избравшись президентом в 1994 году, Леонид Кучма быстро избавился от этого института, поскольку годом ранее Верховная рада постановила, что именно областные и районные советы и их исполкомы и являются высшими органами власти. Однако уже через год Кучма восстановил этот институт, а в 1996-м году его существование было закреплено в Конституции — представители президента стали называться губернаторами и главами районов, управляющими соответствующими госадминистрациями.
Подобный институт прямого представительства вообще не характерен для демократий развитых стран. Зато хорошо известен опыт работы представителей президента в соседней России. Там этот институт появился в августе 1991-го года, когда сразу после ГКЧП первый российский президент Борис Ельцин начал назначать своих эмиссаров в регионы, которыми управляли назначенные еще КПСС губернаторы, многие из которых поддерживали ГКЧП. Однако в скором времени оказалось, что никакой реальной властью эти посланники не обладают. В 2000 году, уже после избрания президентом Владимира Путина, этот институт был преобразован: представители президента были назначены в укрупненные федеральные округа, и их официальной задачей стало приведение в соответствие регионального законодательства федеральному. Эта задача худо-бедно была выполнена в течение первых двух-трех лет, однако затем институт представительства снова выродился. Полпреды так и не получили каких-либо значимых полномочий, а с 2004 года в России губернаторов начал назначать президент, и какой-либо смысл в этом институте отпал. Он продолжает оставаться лишь как синекура для отставных чиновников федерального уровня.
Порошенко создает параллельную структуру власти
Однако в Украине, скорее всего, все будет иначе, чем даже в сверхцентрализованной России, где федеративность сохранилась лишь в названии страны и ряда центральных органов. Здесь институт представителей президентства с большей вероятностью будет похож на советскую модель управления. В СССР существовали две параллельные системы власти. Хотя формально управление страной осуществ��яли Верховный совет как высший орган власти и Совнарком, а затем Совет министров как исполнительный орган, а также советы и исполкомы в республиках, краях, областях и округах, везде официальные органы власти дублировались партийными структурами — ЦК КПСС, ЦК республиканских компартий, обкомами и т. д. И именно партийные структуры и имели реальную власть в стране.
Именно такой вывод можно сделать из тех полномочий, что прописаны в президентском проекте изменений в Конституцию. Во-первых, уже на основании довольно расплывчатого описания их статуса можно сделать вывод, что они будут дублировать функции существующих органов власти. А во-вторых, уже сейчас ясно, что они получат широкие полномочия по вмешательству не только в работу областных и районных выборных органов власти, но и в работу на местах центральных министерств и ведомств, подчиненных правительству и его главе. С учетом избыточного, крайне запутанного и противоречивого законодательства Украины у представителя президента будет масса возможностей объявить тот или иной акт местного органа власти не соответствующим какому-либо закону.
По сути, Порошенко, проводя некие громкие реформы, старается сделать так, чтобы ничего в реальности не изменить и оставить в неприкосновенности систему управления страной, которая сложилась при Кучме-Ющенко-Януковиче. Он, как и все его предшественники, старается сохранить президенсткую власть и укрепить ее.
Зачем ему это нужно? Как амбициозный лидер, Порошенко не хочет, чтобы реальная власть в Украине принадлежала не президенту, а премьеру. Достаточно вспомнить, например, опыт его работы в 2005 году в должности секретаря Совета национальной безопасности и обороны — совещательного органа без четко очерченных полномочий, который, однако, имел довольно широкие возможности вмешиваться в работу других органов власти. И Порошенко этими возможностями пользовался очень активно, засыпая Кабмин и министерства разного рода запросами и требованиями и ставя палки в колеса правительству Тимошенко. Во многом именно эта деятельность способствовала развитию острого конфликта между Тимошенко и тогдашним президентом Ющенко, что привело к отставке Тимошенко меньше чем за год ее работы в должности премьера.
Предлагаемая премьером Арсением Яценюком децентрализация, за реализацию которой отвечает Владимир Гройсман в статусе вице-премьера правительства, по сути размывает полномочия президента — ведь предполагается, что значительная часть полномочий из центра будет передана областным, районным и муниципальным советам и их исполкомам. Таким образом, Украина, даже формально оставаясь унитарным государством, в реальности может превратиться в конфедерацию слабо связанных друг с другом удельных княжеств. А с учетом усиливающегося напряжения в обществе между различными социальными и этническими группами это может привести к распаду страны и без всякого участия России, Запада и кого бы то ни было.
Характерный пример — судьба Крыма, который все годы независимости был автономной республикой. Фактически все это время он никогда не был частью страны, и подавляющее большинство его жителей никогда себя украинцами не считала. Более того, все это время местные политики играли на националистических настроениях русскоязычного населения, и в результате в марте этого года при поддержке большинства крымчан власти автономной республики прекрасно распорядилась своими правами — и, проведя наспех организованный референдум Крым перешел в состав России. Кстати, не помог представитель президента в АРК — такой институт существует уже два десятка лет и официально закреплен в действующей Конституции.
Очевидно, что Порошенко, создавая институт представителей президента, постарается наделить их максимальными полномочиями. Стоит отметить, что, согласно Конституции, в Украине есть 24 области, АРК и два города со специальным статусом — Киев и Севастополь (кстати, исходя из президенстких поправок, и Крым, и Севастополь в Конституции также будут считаться частями Украины), каждому из которых потребуется представитель. В стране также насчитывается 490 районов, в каждом из которых тоже будет свой представитель президента. Плюс у каждого представителя, разумеется, должен быть свой аппарат, который и будет дублировать функции ОГА и РГА. Разумеется, в реальности они будут не прямыми посланниками президента, а сотрудниками президентcкой администрации, которая продолжит играть роль параллельного правительств�� в стране и, в частности, будет вынуждена координировать работу такого количества чиновников.
Такая конструкция власти неизбежно приведет к уже намечающемуся расколу во властной команде — между президентом и поддерживающей его партией УДАР с одной стороны и «Батькивщиной» и «Свободой» с другой, представители которой контролируют правительство, а в нынешнее время представляют и самую влиятельную силу в парламенте. Скорее всего, конфликт начнется даже раньше — уже на этапе обсуждения предложенных Порошенко поправок в Конституцию, поскольку и Яценюк, и другие представители «Батькивщины» и «Свободы» хорошо представляют, какую угрозу их работе и политическому будущему несут такие инициативы. В 2014-м году, таким образом, уже в ближайшее время с большой вероятностью начнется то, через что страна прошла в 2005-м — яростная борьба между президентом и премьером, которая почти наверняка закончится отставкой правительства и продолжением укрепления президентской власти.
Автор: Любимченко Юлия
